Angelo Rota, avvocato, consulente legale per il settore delle costruzioni e coautore del recente volume “Dal BIM alla Gestione Informativa Digitale della PA“, illustra l’evoluzione del quadro normativo italiano, le criticità applicative del nuovo Codice dei contratti pubblici e le sfide organizzative che le stazioni appaltanti devono affrontare per rendere effettiva la digitalizzazione delle opere pubbliche.
Avvocato Rota, quali temi affronta il volume “Dal BIM alla Gestione Informativa Digitale della PA”?
È un libro proiettato sul futuro della gestione informativa digitale. Non a caso si intitola “Dal BIM alla gestione informativa digitale”, come se il BIM fosse già il passato; oggi e per il futuro, la strada maestra è quella della gestione informativa digitale.
Già nel 2017, quando abbiamo iniziato a parlare di BIM nella normativa italiana, si evidenziava che il BIM fosse fatto da “strumenti” e da “metodi”. Oggi, guardando il fenomeno con la lente del giurista, la parte di “metodo” è diventata prevalente: la gestione informativa digitale sta permeando di sé, e innovando, i procedimenti amministrativi di realizzazione dell’opera, fin dalla fase di programmazione.
Il libro parte proprio dal primo atto amministrativo “di metodo”, ossia l’atto di organizzazione: il momento in cui l’amministrazione decide come organizzarsi, definendo flussi, responsabilità, ruoli, standard, template documentali. Un sistema nuovo anche sotto il profilo del diritto.
Dal punto di vista giuridico, quali criticità sono state superate e quali restano aperte?
È un percorso in atto: alcune cose sono state superate, altre sono in fase di sviluppo, altre non ancora.
La parte che ha avuto uno sviluppo significativo è quella che ha portato la gestione informativa dentro i procedimenti amministrativi. Nel vecchio Codice dei Contratti Pubblici e nel Decreto Baratono avevamo pochi articoli dedicati al BIM. Ora il tema è diffuso in tutto il nuovo Codice; la gestione informativa è trattata prima in termini di principi, già nell’articolo 1 sul principio di risultato, nell’articolo 2 sulla fiducia, nell’articolo 3 sulla concorrenza, nell’articolo 19 sui principi e diritti digitali…; e poi in termini operativi nell’articolo 43 e nei vari allegati. Sotto l’aspetto regolatorio della gestione amministrativa, abbiamo fatto molti passi avanti.
Stiamo avanzando anche sotto il profilo contrattuale. I contratti di appalto sono il risultato di riflessioni ed esperienze stratificate nel tempo; è necessario aggiornarli ex novo, e continuare ad aggiornarli, con un supporto iuridico attento alla evoluzione in atto, affinchè rappresentino uno strumento veramente efficace di gestione della commessa.
Una tematica che è rimasta ancora in secondo piano è quella della proprietà del modello. È un tema poco approfondito, con mio rammarico. Meriterebbe una disciplina più organica per bilanciare le esigenze dell’incaricato e del committente, superando clausole scritte ormai dieci anni fa e diventate standard più per inerzia che per convinzione.
Le Linee Guida MIT sono davvero utilizzabili anche dalle piccole amministrazioni?
Le Linee Guida hanno il merito di occuparsi di tutte le stazioni appaltanti. I principi vengono declinati in termini di proporzionalità secondo le dimensioni dell’amministrazione, adeguando i principi generali alle stazioni appaltanti che non sono grandi committenti ma che, in termini numerici, operativamente sono forse anche la maggioranza. C’è certamente un’attenzione nei confronti delle pubbliche amministrazioni nelle loro diverse dimensioni organizzative.
Personalmente, lavoro con le pubbliche amministrazioni e riscontro una forte esigenza di formazione su questa tematica, espressa da parte di chi capisce che siamo di fronte ad una svolta. La formazione adeguata non è quella limitata all’uso del software: la Pubblica Amministrazione deve essere in grado di gestire procedimenti e portarli verso il risultato. In questo senso, la formazione giuridica e di gestione contrattuale BIM è fondamentale. Una volta portata correttamente la gestione informativa all’interno dei procedimenti amministrativi, l’atto di organizzazione diventa una pietra miliare e la successiva operatività diventa la logica conseguenza di scelte organizzative consapevoli.
Ciò detto, è anche compito del giurista che si occupa di BIM riuscire a tradurre il sistema delle regole sulle amministrazioni più piccole, affinché il sistema funzioni. È un tema di responsabilità: comunicare e definire un sistema regolatorio tarato sui vari livelli dimensionali, creando sistemi scalabili, adattabili.
Il RUP ha oggi gli strumenti per gestire questa complessità?
I RUP e le amministrazioni non navigano nel buio: il punto di partenza è dato da un sistema degli appalti pubblici “tradizionali” che è conosciuto e consolidato. I RUP e le amministrazioni hanno la possibilità di innestare su questo sistema la gestione informativa digitale. E in questa materia il RUP ha tutti gli strumenti per formarsi.
Ovviamente, alla base deve esserci la consapevolezza che la realizzazione dell’opera fisica debba essere accompagnata dal modello digitale e dai relativi dati, informazioni e struttura di governance; non bisogna pensare che il modello BIM e le gestione informativa siano un peso da “sbrigare in fretta” per rispondere a un obbligo, non funziona.
Quali principi delle Linee Guida MIT sono più rilevanti dal punto di vista giuridico?
Leggendo le linee guida del Ministero emergono concetti forti.
Innanzitutto, il principio di non regredire nella gestione informativa, che viene ribadito in più punti.
Ed ancora: le informazioni -che si formano, si coordinano, si implementano all’interno dell’ambiente di condivisione dei dati- fanno fede ai fini amministrativi, diventano rilevanti ai fini contrattuali, amministrativi, tecnici. Diventano basi di conoscenza di supporto alla parte decisionale e contrattuale, anche di supporto in caso di contenzioso.
Avere questa base di informazioni coordinate e organizzate in maniera precisa e razionale, con tutti i soggetti ed i passaggi tracciabili e ricostruibili storicamente, messi in successione cronologica chiara e organizzata: questo cambia completamente un sistema.
È importante parlare alla PA nel suo linguaggio specifico?
Fondamentale. E non è il linguaggio della burocrazia. La pubblica amministrazione parla il linguaggio del diritto amministrativo e delle procedure amministrative.
Fondamentalmente c’è una certa vicinanza tra il BIM e i procedimenti amministrativi. Quando si parla di gestione informativa, si parla di processi, di regole coordinate per portare a un risultato. Ma il procedimento amministrativo in sé non è molto diverso, perché è dato da passaggi procedurali per arrivare a un risultato. Quindi, avendo una competenza giuridico amministrativa, è anche più facile del previsto riuscire a trattare di procedimenti e processi di gestione informativa, hanno una base comune.
Se non si coglie il terreno amministrativo, giuridico, contrattuale su cui l’amministrazione si muove, e ci si limita a considerare i concetti informatici, hardware-software o strettamente tecnici, si perdono gli aspetti metodologici che fanno parte della gestione informativa digitale.
Quali prospettive per il futuro?
È un percorso in atto, il tempo è ancora troppo poco per fare bilanci: probabilmente fra qualche anno avremo una visione complessiva e si capirà che il modello dell’opera completata funziona davvero.
Sono in corso esperienze virtuose; al di là delle note esperienze dei grandi Committenti, in alcuni Comuni trovo persone che hanno colto il senso di questa trasformazione e sono entusiaste. Alcune “piccole” amministrazioni sono diventate attrattive per giovani professionisti e questo ha portato a promuovere la gestione informativa e l’innovazione. Ci sono anche RUP con quarant’anni di carriera che hanno colto l’aspetto e lo promuovono.
Generalizzare e additare la PA di essere “indietro”, rappresenta una semplificazione del tema. È in corso una forte trasformazione, che per chi si occupa di appalti è anche appassionante: il cambiamento riguarda i procedimenti, il pensare e programmare le opere, l’oggetto dell’appalto.
Chi non coglie questa grande novità e pensa che la gestione informativa sia solo un “modellino digitale” da aggiungere, non coglie il cuore della vicenda. L’opera digitale ha assunto un rilievo amministrativo e contrattuale pari dell’opera fisica, concetto che sintetizzo da tempo nella formazione e dei convegni con “opera fisica – opera digitale: 1-1”.
