Articolo a cura degli avvocati Cristian Barutta e Andrea Versolato
Il 12 agosto dello scorso anno con D.M. del Ministro per la Pubblica Amministrazione, di concerto con il Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili e il Ministro dell’economia e delle Finanze, è stato adottato, ai sensi dell’art. 44 del D.lgs. 50 del 2016, il Regolamento recante modalità di digitalizzazione delle procedure dei contratti pubblici.
Il citato art. 44 del Codice dei Contratti pubblici recita: “entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente codice, con decreto del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita l’Agenzia per l’Italia Digitale (AGID) nonché dell’Autorità garante della privacy per i profili di competenza, sono definite le modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici, anche attraverso l’interconnessione per interoperabilità dei dati delle pubbliche amministrazioni. Sono, altresì, definite le migliori pratiche riguardanti metodologie organizzative e di lavoro, metodologie di programmazione e pianificazione, riferite anche all’individuazione dei dati rilevanti, alla loro raccolta, gestione ed elaborazione, soluzioni informatiche, telematiche e tecnologiche di supporto”.
Il Regolamento si pone nel solco dei decreti ministeriali di attuazione del D.lgs. 50/2016 di cui fa parte anche il D.M. 560/2017, c.d. Decreto Baratono, modificato lo scorso agosto dal D.M. 312/2021.
Ad una prima lettura appare di tutta evidenza come anche in questo caso, com’era già accaduto per il D.M. 560/2017 adottato in attuazione dell’art. 23, comma 13, del Codice dei Contratti Pubblici, il termine previsto dal D.lgs. 50/2016, all’art. 44, non sia stato rispettato, essendo stato adottato ad oltre cinque anni da quanto previsto dal legislatore.
Se non altro, a differenza del D.M. 560/2017, nel caso di specie il Ministro per la Pubblica Amministrazione ha adottato la forma regolamentare nel rispetto dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988 n. 400, non dando adito a dubbi o a discussioni sulla sua effettiva natura e portata, come accaduto invece per il Decreto Baratono.
Come è noto il D.M. 560/2017 è stato definito in corso d’opera dal D.L. 77/2021, c.d. Nuovo Decreto Semplificazioni, come un provvedimento avente natura “non regolamentare”.
Ciò che ha portato a porne in discussione l’effettiva efficacia vincolante per tutte le stazioni appaltanti (per approfondimenti: “Il nuovo Decreto Semplificazioni 2021: quale spazio per il BIM?”, C. Barutta, 1 giugno 2021, Bimportale.com; “Il nuovo D.M. “BIM” 2 agosto 2021 n. 312: un’occasione vera o solo apparente?, C. Barutta e A. Versolato, 13 agosto 2021, Bimportale.com).
Tuttavia, nonostante risulti un provvedimento più puntuale e tecnico rispetto al D.M. 560/2017 che, in effetti, per contenuti e struttura si è sempre posto più come norma di principi che regolamentare, il D.M. 148/2021 abbisogna comunque di essere integrato prima di trovare concreta applicazione.
Si legge al comma 2 dell’art. 2, rubricato “Oggetto e ambito di applicazione”, che “le regole tecniche per la definizione delle modalità di digitalizzazione (…) sono dettate dall’Agenzia per l’Italia digitale (AgID) con apposite linee guida, ai sensi dell’art. 71 del CAD, tenendo conto delle regole e dei principi di cui all’art. 29 del codice” dei contratti pubblici.
L’art. 29 del D.M. 148/2021, “Disposizioni Finali”, statuisce poi che: “fatte salve le disposizioni transitorie previste dal codice” dei contratti pubblici (ndr), “le stazioni appaltanti adeguano i propri sistemi telematici entro sei mesi dall’adozione delle linee guida di cui all’art. 2, comma 2”.
La strada appare ancora lunga per una completa attuazione e applicazione del Regolamento di cui trattasi da parte delle stazioni appaltanti poiché, ad oggi, non risultano ancora pubblicate da parte dell’ AgID le sudette linee guida.
Si legge oggi sul sito dell’ Agenzia per l’Italia Digitale, a proposito di quanto disposto dal D.M. 148/2021, che: “le Linee guida di AgID chiariranno i principi generali esposti nel decreto, descrivendo per ciascuna fase del processo di e-procurement e per ciascun ambito di applicazione (appalti per beni, servizi e lavori, sotto o sopra le soglie di rilevanza comunitaria) il processo di funzionamento, i flussi scambiati, gli schemi dei dati e i ruoli dei soggetti coinvolti nelle procedure definendo inoltre le migliori pratiche nazionali ed europee”.
Ritiene l’AgID che gli appalti elettronici contribuiranno “a migliorare l’efficienza amministrativa complessiva, diminuendo i costi di gestione delle procedure di gara, riducendo la durata del ciclo dell’appalto e gli oneri amministrativi a carico delle imprese” (https://www.agid.gov.it/it).
Atteso il contenuto del Regolamento e quanto sarà disciplinato dalle future linee guida dell’AgID, in ambito BIM appare imprescindibile una lettura del D.M. 148/2021 in combinato disposto con quanto già contenuto nel D.M. 560/2017 che molte amministrazioni in questi anni hanno imparato ad applicare, poiché di indubbia utilità sono le indicazioni che se ne ricavano per una corretta implementazione dei metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture.
In particolare la digitalizzazione del mondo dei contratti pubblici prevista dal Regolamento appare sposarsi con gli aspetti digitali di gestione degli appalti BIM previsti dal Decreto Baratono.
Nello specifico, per come strutturata dal Regolamento, l’implementazione della digitalizzazione avrà conseguenze sull’ AcDAT.
L’ambiente di condivisione dei dati, infatti, così come definito dal D.M. 560/2017 alla lett. a) dell’art. 2 è: “un ambiente digitale di raccolta organizzata e condivisione di dati relativi ad un’opera, gestiti attraverso specifici flussi di lavoro e strutturati in informazioni relative a modelli ed elaborati digitali prevalentemente riconducibili ad essi modelli informativi ed elaborati digitali prevalentemente riconducibili ad essi, corredato da flussi di lavoro a supporto delle decisioni, basato su un’infrastruttura informatica la cui condivisione è regolata da precisi sistemi di sicurezza per l’accesso, di tracciabilità e successione storica delle variazioni apportate ai contenuti informativi, di conservazione nel tempo e relativa accessibilità del patrimonio informativo contenuto, di definizione delle responsabilità nell’elaborazione dei contenuti informativi e di tutela della proprietà intellettuale”.
La UNI EN ISO 19650-2:2019, nella parte 2 afferma che: “È fortemente raccomandato che l’ACDat debba essere operativo prima della pubblicazione del bando di gara, in modo che le informazioni possano essere condivise con le organizzazioni che partecipano alla procedura competitiva in modo sicuro…”.
Se così deve essere, l’AcDAT dovrà, quindi, potersi integrare con la gestione digitale dell’appalto secondo quanto statuito dal D.M. 148/2021 e, una volta pubblicate, dalle linee guida dell’AgID.
In particolare appaiono rilevare, a tal fine, i disposti dell’art. 3 del Regolamento, “Accesso digitale al sistema telematico e caratterizzazione dei profili”, dell’art. 4, “Comunicazioni e scambi di informazioni in modalità digitale”, dell’art. 6 “Tracciabilità”, dell’art. 8 “Accesso agli atti di gara”, dell’art. 9, “Sicurezza informatica e protezione dei dati personali”.
Dalla lettura dei suddetti articoli, già a partire dalla rubrica, emergono infatti punti in comune con quelle che sono le caratteristiche definite al richiamato art. 2 del D.M. 560/2017 per l’AcDAT laddove alla lett. a nel fornirne la definizione afferma che un ambiente di condivisione dei dati costruito correttamente deve garantire – così come dovrà garantire la digitalizzazione degli appalti secondo il D.M. 148/2021 – tra l’altro, la sicurezza per l’accesso, la tracciabilità e successione storica dei contenuti informativi nonché la conservazione nel tempo e relativa accessibilità del patrimonio informativo (cfr. lett. a, art. 2, D.M. 560/2017).
Naturalmente potremo eseguire un’analisi comparativa e più esaustiva della questione, cercando di meglio comprendere come il D.M. 148/2021 inciderà concretamente anche sull’adozione dell’AcDAT da parte delle stazioni appaltanti, una volta varate le linee guida da parte dell’AgID, con la speranza che i tempi per loro emanazione siano piuttosto brevi.
Invero, quell’efficienza amministrativa complessiva delle procedure di gara aventi, tra l’altro, quale fine anche la riduzione della durata del ciclo dell’appalto, così come prospettato dallo stesso Regolamento, appaiono ben sposarsi con le tempistiche ristrette previste per la realizzazione delle opere rientranti nel PNRR e nel PNC, con la conseguenza che il nostro Paese non può permettersi il lusso di temporeggiare ulteriormente per fornire gli operatori del settore di strumenti concreti per essere operativi da subito.
Pertanto, ben vengano le innovazioni e le riforme in senso tecnologico come quella del D.M. 148/2021 purché, però, siano rese operative in tempi ristretti e non restino per anni delle mere dichiarazioni di intenti.
Per quanto attiene l’impatto che avrà il D.M. 148/2017 sul mondo del BIM e in particolare sull’AcDAT, quindi, occorrerà attendere, come già ricordato, l’adozione delle specifiche linee guida da parte dell’AgID, senza le quali le amministrazioni non sono tenute ad adeguare i propri sistemi telematici poiché, dispone l’art. 29 del D.M. 148/2021, che solo dalla loro adozione decorreranno sei mesi di tempo per “mettersi in regola”.
